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病魔面前的人类应急预案 ——以体制应对挑战

地球上的人口数量已经超过了75亿,随着城市化进程的加快,局部地区的人口密度在急剧增加。而环境的恶化以及其它各种因素导致人类面临的公共卫生安全问题变得越来越突出。

病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战

1720年在法国港口城市马赛暴发的鼠疫。

地球上的人口数量已经超过了75亿,随着城市化进程的加快,局部地区的人口密度在急剧增加。而环境的恶化以及其它各种因素导致人类面临的公共卫生安全问题变得越来越突出。那么,面对公共卫生安全问题,人类该如何解决就成为了一个非常重要的问题。

人类历史与大规模传染病

人类的历史在很长一段时间是与大规模的传染病相伴随的,在历史上,危害过人类的传染病有鼠疫、天花、霍乱、麻风、白喉、梅毒、斑疹伤寒、疟疾、狂犬病、肺结核等数十种之多。论危害程度,以鼠疫和天花为最。

鼠疫又称黑死病,一般先在鼠间或其它啮齿类野生动物间流行,借助鼠蚤叮咬人而造成人间鼠疫,未经治疗的鼠疫病死率高达50%~70%。在人类历史上有数次毁灭性的鼠疫大流行,在西罗马帝国曾有5次大的疾疫流行,鼠疫无疑是其中最常见和毁灭性最大的一种。据当时记述,瘟疫高峰期每日死亡达万余人之多,整个城市被毁掉并不罕见,有学者认为瘟疫的破坏因素對西罗马帝国的衰亡比战争更重要。公元6世纪查士丁尼统治的东罗马帝国,鼠疫持续的时间长达52年之久,仅君士坦丁堡,在3个月的时间内,每天要死去5000人,后来更增加到1万人。当时的医生束手无策,统治者也未采取有效的防治措施,死亡惨重,人口锐减,以致社会瘫痪。

1347年,蒙古人围攻一座叫卡法的城池,久攻不克,且军中鼠疫流行。蒙军将感染鼠疫暴毙的尸体用抛石机射入城内后撤退,给欧洲留下了又一次酷烈的鼠疫大流行,佛罗伦萨、威尼斯、伦敦的死亡人数均在十万以上,整个欧洲损失人口2500万至5000万之间。英伦三岛400万人口中有150万因此死亡,甚至连王室成员也不能幸免。牛津校长称,当时学生人数由30000减至6000。

天花是一种极其古老的疾病,古埃及法老拉米西斯五世的木乃伊和其他古埃及木乃伊上,发现有天花留下的疤痕。公元3世纪和公元4世纪罗马帝国都有大规模天花流行。在18世纪欧洲大陆流行有多种传染病,其中以天花的危害尤甚。欧洲殖民者还把天花带到新大陆,给生活在那里的印第安土著带来毁灭性打击。在我国历史上,天花有许多名称,如虏疮、豆疮、天行斑疮、天疱疮等。该病大约出现于汉代,晋代有流行的记载,唐宋时益多,元明以来尤为猖獗。一直到清代,天花依然在中国肆虐。据说康熙皇帝之所以能够继承大统,很重要的一个因素就是因为他出过天花,有了抵御力。

时间的车轮驶入21世纪,人类与传染病之间的斗争并未取得全胜,甚至可以说连阶段性的胜利都没有取得。艾滋病、军团病、莱姆病提示我们,传染病仍然严重威胁着人类的生命与健康。大规模传染病依然是人类的死敌。

各国的公共卫生应急预案

在这样的严峻形势面前,各国都纷纷出台政策进行应对。首先谈谈美国。据专家晋继勇介绍,2006年布什政府发布的《国家安全战略》也强调了公共卫生危机的安全含义。在谈到全球化为美国的国家安全所带来的挑战时,《国家安全战略》指出,“如果不能充分地应对诸如艾滋病和禽流感等跨国流行病所构成的公共卫生挑战,那么国家安全将会受到威胁。”“公共卫生挑战为社会秩序带来的风险是如此之大,以至于传统的公共卫生方法无法足以应对,这就有必要采取新的战略和应对措施。”

病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战美国政府要求民众在西班牙大流感期间,人人佩戴口罩,加强街道的清洁工作,甚至在广告牌上写明了“吐痰传播西班牙大流感”的标语。病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战美国政府要求民众在西班牙大流感期间,人人佩戴口罩,加强街道的清洁工作,甚至在广告牌上写明了“吐痰传播西班牙大流感”的标语。病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战美国政府要求民众在西班牙大流感期间,人人佩戴口罩,加强街道的清洁工作,甚至在广告牌上写明了“吐痰传播西班牙大流感”的标语。病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战美国政府要求民众在西班牙大流感期间,人人佩戴口罩,加强街道的清洁工作,甚至在广告牌上写明了“吐痰传播西班牙大流感”的标语。

《国家安全战略》还提出了美国政府主导下的“预防禽流感的国际伙伴关系计划”。作为一个新的全球国家间的伙伴关系,“预防禽流感的国际伙伴关系”致力于传染病的有效监测和应对,将有助快速发现和应对任何疫情的暴发。“美国正与伙伴国家和机构合作,共同致力于强化全球生物监测能力,以便更早地发现可疑的疾病暴发事件”。奥巴马政府在2010年5月发布了新的《国家安全战略》。在关于开展广泛合作以来应对主要的全球威胁方面,这份《国家安全战略》认为,“传染病威胁跨越了政治边界,预防、快速发现和遏制可能的疫情暴发的能力从来没有如此重要;在一个地方暴发的疫情会很快发展成一种国际卫生危机,造成数百万、上千万的人口受害,导致旅行和贸易的撕裂,应对这些跨国威胁需要事先准备,与全球社会开展广泛的合作”;“全球合作来预防传染病的传播将会促进公共卫生治理的发展”;“传染病威胁着地区安全和美国人民的健康和安全”。

为了促进卫生安全,《国家安全战略》提出了综合的全球卫生战略。“美国追求一种综合的全球卫生战略;在促进全球卫生方面,美国拥有一种道义和战略利益。”该战略将自然暴发的传染病治理与生物恐怖袭击的预防结合在一起。“致命生物制剂的广泛扩散所带来的经济、社会和政治后果史无前例,我们必须继续在国内与前线应对者和卫生官员共同努力,以降低自然暴发或恶意释放的传染病所带来的风险,强化我们应对生物威胁的能力。”。2001年美国发生的炭疽恐怖袭击、2003年的“非典”危机,以及禽流感的暴发,加快了美国传染病治理和生物恐怖主义应对路径、部门协调及资金分配等方面的整合。为了应对生物恐怖,美国加大了在各州和城市的公共卫生基础设施方面的投资,生物安全问题已经被置于科学和公共政策的前线。

其次是日本。日本是一个面临突发公共事件威胁严重的国家,也是应急管理经验最为丰富的国家之一。日本是一个坚持“立法先行”的国家,其应急法律建设较为完善。现阶段,日本的应急组织体系分为中央、都道府县、市町村三级制。以首相为最高指挥官,都道府县设有防灾局(下设危机管理课),负责制订地方防灾计划,综合协调辖区防灾工作,由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施的组织体系。

内阁官房作为首相的辅佐机构,在应急管理体制中有举足轻重的地位,其主要任务是获取灾情信息,并传达给相关部门,待部门反馈应急措施时做出综合调整,并向外界发布各方面信息。内阁官房下设3个副内阁官房长官助理,主要负责对首相、官房长官及内阁应急管理总监报告。这种模式强化了中央和地方、部门与部门之间统一指挥、分工合作的力度,彻底改变了过去各省厅在应急处理中各自为政、相互保留所获情报、纵向分割行政的局面。突发公共卫生事件应急管理体系由主管健康卫生、福利、劳保的厚生劳动省负责建立并以之为核心。这一系统同时被纳入整个国家危机管理体系。

日本突发公共卫生事件应急管理体系覆盖面很广,包括由厚生劳动省、8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成的独立的国家突发公共卫生事件应急管理系统;由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町及保健中心组成的地方管理系统。这三级政府两大系统,通过纵向行业系统管理和分地区管理的衔接,形成全国的突发公共卫生事件应急管理网络。根据地方自治制度及传染病新法和健康保险法的相关规定,国家、地方政府及国民在应对突发公共卫生事件时有明确的义务和责任。

日本注重应急管理体制的创新,改变了传统上以防灾部门和卫生部门为主的分立管理方式,而以内阁府为中枢,采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。日本在经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后,加强了危机管理与政府纵向集权应急功能,在纵向上实行中央、都道府县、市町村三级防救灾组织管理,建立了各省、厅分工合作的应急机制。横向上,保健所与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构、地方卫生研究所等都建立了协调关系。

2003年的“非典”事件,引发了中国政府对突发公共卫生事件的高度重视。同年5月,国务院颁布实施《突发公共卫生事件应急条例》;11月,原国家卫生部出台《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》。随后,中国用数年时间建立了世界上规模最大的传染病疫情突发公共卫生事件网络直报系统。在这个系统中,全国100%县级以上疾病预防控制机构、98%县级以上医疗机构、94%基层医疗卫生机构实现了法定传染病实时网络直报,平均报告时间由之前的5天缩短为4个小时。

2003 年“非典”事件后,中国绝大多数县级政府依托于政府办公厅(室)成立了应急办,赋予应急管理枢纽的职责,同时,依据各地实际情况,成立了若干个议事协调机构或联席会议制度,来应对各种类型的危机。形成了以应急办为中枢部门、议事机构或联席会议综合协调、职能部门具体实施的应急管理机制。

病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战停泊于日本横滨港的“钻石公主”号邮轮,成为全球第二个新冠肺炎疫情暴发点后,受到日本厚生劳动省的密切关注。病魔面前的人类应急预案  ——以体制应对挑战这些位于日本熊本县的“馒头屋”,平时是游客的小别墅。而抗震的圆顶结构能在地震中为灾民提供紧急避难场所,这也是日本政府采取的一种独特的应急措施。

从组织架构来看,县一级政府公共危机管理分为领导机构、工作机构、办事机构。领导机构是危机县突发公共事件应急委员会,应急委员会主任由县政府县长担任,委员会由防汛抗旱指挥部、地震灾害应急指挥部、道路交通事故应急指挥部、电网大面积停电事件应急指挥部、突发公共卫生事件应急指挥部、突发重大动物疫情应急指挥部、处置大规模恐怖袭击事件应急指挥部 等19个专项应急指挥部组成。应急委员会的主要职责是对一般突发公共事件进行指挥。工作机构为县政府有关部门,其主要职责是起草编制应对“专项危机预案”,承担危机期间相应指挥部办公室职责。办事机构为县政府应急管理办公室(设在县政府办公室),与县政府值班室合署办公,主任由县政府办公室主任兼任。其主要职责是起草编制应对“公共危机总体预案”,承担日常和危机处理期间的统筹联系协调工作。

其中,公共卫生安全问题由突发公共卫生事件应急指挥部主管,并依据《国家突发公共卫生事件应急预案》进行处置。《国家突发公共卫生事件应急预案》是依据《中华人民共和国传染病防治法》制定的方案,分为总则,应急组织体系及职责,突发公共卫生事件的监测、预警与报告,突发公共卫生事件的应急反应和终止,善后处理,突发公共卫生事件应急处置的保障,预案管理与更新和附则八个部分。该预案目的在于保障公众身心健康和与生命安全,并依据事件性质、危害程度、涉及范围将公共卫生威胁划分为分为特别重大(Ⅰ级)、重大(Ⅱ级)、较大(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级,为有效应对公共卫生安全问题提供了指导。

公共卫生应急预案的未来之路

展望未来,人类与大规模传染病这个恶魔的斗争之路仍然很漫长艰辛。21世纪接踵而至的非典型肺炎(SARS)、埃博拉病、中东呼吸综合征(MERS)、新冠肺炎(NCP)时刻提醒人类,病魔从未远去。那么,人类未来该怎么办? “魔高一尺道高一丈”,或许只能依靠科技进步。当前的人类社会正处于第四次工业革命的前夕。迄今已发生三次工业革命,即 18世纪至19世纪中叶以英国为中心的,以“机械化时代”到来为特征的第一次产业革命,人类在历史上发明了抗生素;19世纪末至20世纪中叶以美国、德国为中心,以“电气化时代”到来为特征的第二次產业革命,化学工业是这一时期新出现的工业部门,从80年代起,人们开始从煤炭中提炼氨、苯、人造燃料等化学产品,塑料、绝缘物质、人造纤维、无烟火药也相继发明并投入了生产和使用,医学发展也达到了一个新的高度;而以“电子化、信息化时代”到来为特征的第三次工业革命,人类在生物工程技术,新材料技术上的突破,让我们掌握了生命的基因技术。而第四次革命则是以5G通讯技术、大数据、云计算和人工智能等高新技术作为作为主干技术发展的一次翻天覆地的阶跃性变化。

值得一提的是大数据。在公共卫生应急预案中,应当构建区域应急资源的数据信息库,对本辖区及周边行政区域各类应急资源信息、风险隐患信息进行系统化梳理,形成资源信息和风险隐患的一张图呈现,建立数据存储、动态更新、可视调阅机制,实现随时获取、适时调用。这样可以提高应急预案实施的准确性。

人工智能技术也大有用武之地。中国医学科学院医学信息研究所所长池慧提出,针对疾病防治特点,针对智能技术在医疗器械、药品研发方面,扶助诊治不同场景下的相对技术需求,来改进人机交互方式和人机协同模式,改进技术适应性,开发相应医疗库,构建开放测试平台。此外,人工智能的"医生"补充人类医护人员,可以解决未来医护人员稀缺的问题;用人工智能助力药物挖掘的效率,可以加速药物开发的过程。更为重要的是,在公共卫生应急预案的制定与选择过程中,人工智能将会发挥越来越重要的作用。

回顾历史,大规模传染病曾经毁灭过不止一个人类社会的文明,而人类社会本身也被其深刻而永久地改变。展望未来,如何避免大规模传染病再次肆虐人间,将成为所有人共同面对的问题,不管其肤色和信仰如何。

作者:杨震

来源:世界博览

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