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中国古代“首都圈”的官制设置如何?

“首都圈”古称“王畿”“帝畿”“畿内”“畿甸”“京畿”,时常在古代文献中出现。在古代人眼中,“王畿”为“四方之本”“天下之根本”。

中国古代“首都圈”的官制设置

中国古代“首都圈”的官制设置如何?       “首都圈”古称“王畿”“帝畿”“畿内”“畿甸”“京畿”,时常在古代文献中出现。在古代人眼中,“王畿”为“四方之本”“天下之根本”。由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性,各个王朝除了在军事、经济上重视外,在行政区划设置上也采取了一些特殊措施。

首先,首都圈实行行政区划层面的特殊制度。此制度包括两个方面,即首都圈的行政区划通名与其他地方不同,职官制度也不一样。古人认为:“王畿千里之地,天子所自治。”所以在命名上别出心裁。秦朝在全国施行郡县制,在首都任职的官员称为“内史”;两汉为郡国制,则称为“京兆尹”“左冯翊”“右扶风”。唐代全国实行的是州县制或郡县制,唐玄宗登基后,改雍州为京兆府,洛州为河南府。这种将首都圈政区命名为府的制度,被后世多个朝代继承了下来。

其次,首都圈的政区通名与其他地区相同,但是实行特殊的职官制度。东汉时,以河南郡为都城,行政长官为河南尹,其他各郡的长官为太守。京都西、北、东三面的弘农、河东、河内三郡,也设置了“尹”作为管理人员。这是尊崇京都和京都附近各郡的举措。东汉后期,逐渐形成州郡县三级制,此后曹魏和西晋均以司州为首都圈,司州与其他各州一样实行州制。但是,西晋司州的行政长官为司隶校尉,而其他各州为刺史的称呼就不尽相同了。

从宋朝开始,以府相称的政区逐渐增多,京府与其他府的差异,只能通过职官制度进行区别。北宋以开封府为首都,设有“府牧”“尹”“少尹”三级官职。明代首都顺天府設“府尹”“府丞”“治中”“通判”“推官”等,而正四品的“知府”、正五品的“同知”、正六品的“通判”和正七品的“推官”就在普通府设立了。时至清代,北京仍为首都。其“顺天府”“普通府”的官缺设置基本与明代相同,仅仅裁掉了“推官”。特别的是,清代尤其重视京师的管理。从乾隆年间开始,钦派部院大臣兼管府尹事务,称为“兼尹”,也就是说,顺天府实际上有两员行政长官,就和前朝大为不同了。

第三,辖县数量比其他统县政区要多,而且政区的等第较高。历代首都圈所在的高层政区或统县政区和所辖县的数量,往往比其他政区要多。如此安排的原因,可能是为了首都圈有一个比较大的腹地,便于军事布防,同时也有“以重观瞻”之意。《汉书·地理志》载三辅共辖五十七县,《隋书·地理志》京兆郡辖二十二县,《旧唐书·地理志》载京兆府领县二十,《宋·地理志》载开封府辖十六县,研究统计的辖县数都比同时期的统县政区要多。

朝廷通过对政区等第的划分,可以决定该政区长官的级别、行政机构的规模(僚属与其他人员的数量)、行政经费的多少以及地方官升黜的依据。唐宋时期对全国政区的等第划分主要以经济因素为凭据,用户口数的多少来划分的。但是,首都圈各级政区等第的划分标准是政治地位。如唐代以户口标准将各县划分为上中下三等,同时又实行赤、畿、望、紧的制度;首都及陪都所在的各县为赤县,也称京县,其下所辖的各县为畿县,不再考虑其户口的多寡。

第四,当社会出现变动时,政府通过管理制度的调节加强对京畿地区的控制。唐安史之乱是历史上的一个重要变动节点,动乱之后,中央在至德元年(756年)置京畿节度使,领京兆府和同、岐、金、商等州。这个变动,使京畿的区域由京兆一府扩展至一府四州,扩大了京畿的腹地,管理体制也由府统领制演变为道统领制。北宋也有类似的调控,景德三年(1006年)中央置开封府界提点司,地位相当于在外的路,管辖开封府各县事务,成为一个特别路区。此后,或有开封府界建制,或设京畿路。

在这种情况下,开封府知府的主要职能调整为以管理京师为主。皇祐五年(1053年)设置的京畿路,区域包括京府开封府,同时将京东的曹州及京西的陈、许、郑、滑等五州作为京师的辅郡,使得首都圈的范围扩大,共辖四十二县。唐宋这两次变化,一方面扩大了首都圈的范围,另一方面又使得原先的京府行政长官的管辖区域缩小或职能缩减。类似的还有明代的总督巡抚制度,也是打破了顺天府与直隶固有的政区,形成了京畿地区的多个巡抚辖区。

作者: 傅林祥

来源:《环球人文地理》

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